Guia el principio de legalidad por abogado Alberto Caminero Lobera

En su moderna concepción, el Estado de Derecho ha de contar con dos elementos: reconocimiento y tutela de los derechos públicos subjetivos y sometimiento de la Administración Pública a la Ley.

El principio de legalidad es un presupuesto jurídico del Estado de Dº. Este principio, expresa la superioridad e imperatividad de la ley respecto a los ciudadanos y poderes públicos.

Así, la Administración debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (es decir, frente a la ley en sentido formal, la Constitución, las normas de Gobierno con fuerza de ley, los Tratados y Convenios Internacionales, los reglamentos, la doctrina de la Jurisprudencia y, ante todo, los principios generales del Derecho y, a su vez, todas las actuaciones de las Administraciones Públicas deben estar inspiradas en criterios de Derecho (el primero de ellos el de interés general)).

El desarrollo material del principio de legalidad se concreta en la forma de vinculación de la acción administrativa a los dos elementos normativos básicos del Ordenamiento jurídico: la Ley y el Reglamento.

Poder vinculatorio de la Ley frente a la Administración Pública.‎

1. Si toda acción administrativa, para ser válida, ha de ser previamente habilitada o autorizada por la ley: A estos efectos, deben distinguirse las actividades de la Administración según que tengan un contenido limitativo de la situación jurídica subjetiva de los ciudadanos o no lo tengan.

  • Actividades con contenido ablatorio. En un Estado de Derecho, la libertad de los ciudadanos no puede ser limitada por la Administración si antes no ha sido autorizada por una ley, porque sólo la ley, como expresión de la voluntad popular puede disponer sobre esa libertad.
  • Actuaciones administrativas sin eficacia ablatoria: Son muchas de las actuaciones de la Administración prestacional o Administración no autoritaria. En principio, no precisan tener un previo apoderamiento o habilitación por ley.

2. Grado e intensidad que debe alcanzar la previa habilitación por ley en los casos en que sea necesaria (actos ablatorios). Hay 3 grados fundamentales en la ley:

  1. Se limita a atribuir a la Administración una competencia o potestad sin regular ni condicionar su contenido.
  2. Atribuye la competencia y además regula el procedimiento formal para ejercerla.
  3. Regula, además de la competencia y el procedimiento, el fondo de la materia, sus aspectos sustantivos.

Cuál sea el grado o intensidad no admite una respuesta única: a veces, el grado de regulación legal debe ser máximo (por ejemplo, en materia fiscal, sancionadora, la relativa a libertades constitucionales). Otras veces puede variar según la proximidad del acto ablatorio al núcleo central de la libertad y la propiedad. Una respuesta práctica puede darse indirectamente: la regulación legal del acto ablatorio debe cumplir al menos dos requisitos: su grado de detalle ha de ser suficiente para:

  • garantizar un control efectivo por los jueces del ajuste a Derecho del acto, y
  • asegurar la previsibilidad por parte del ciudadano de la forma y el contenido en que habrá de desarrollarse el acto de aplicación.

Si la ley no reúne estos requisitos, es inconstitucional, por vulnerar los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de tutela judicial efectiva (art. 24 CE).

Poder vinculatorio de los Reglamentos frente a la Administración Pública.‎

En cuanto a su eficacia general, el poder de la Administración sobre sus Reglamentos es extenso: puede dictarlos, suspenderlos, modificarlos, derogarlos y anularlos si contravienen normas superiores.

En cuanto a su eficacia singular, rige el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos. Si están en vigor obligan a la Admin a su cumplimiento sin que pueda actuar en contra, hacer excepciones o dispensar su observancia en casos concretos  (su poder vinculatorio es tan intenso como el de las leyes).

Este principio se recoge en la LPACAP: “Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47”.

Se trata de una regla aparentemente paradójica: quien puede lo más (derogar el Reglamento con carácter general) no puede lo menos (derogarlo o inaplicarlo solo para uno o varios casos concretos).

Ni respecto de los reglamentos dictados por otra autoridad administrativa de rango superior, ni los dictados por ella misma o por órganos inferiores a ella en jerarquía.

No hay, pues, en el Derecho español ningún “espacio franco o libre de ley” en que la Administración pueda actuar con un poder ajurídico y libre. Sus actos y disposiciones han de “someterse a Derecho”, han de ser “conformes” a Derecho. El desajuste, la disconformidad, constituyen “infracción del ordenamiento jurídico” y les priva de validez. El principio de legalidad de la Administración opera en forma de una cobertura legal de toda la actuación administrativa: sólo cuando cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación es legítima.

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